①一分鐘讀懂新預算法

②新預算法都修改了什么？

 為您解讀新預算法的八大創新性亮點

新老預算法比較，體現出許多創新性的亮點，必然會對我國深化財稅體制改革方案實施以及提升國家依法治理水平起到法律支撐與保障作用。

2014年8月31日，素有“經濟憲法”之稱新預算法完成了實施20年來的首次大修，并于2015年1月1日起施行。

在我國法治進程中，這是一個值得銘記的日子。財政是國家治理的基礎和重要支柱。新預算法回應百姓期待重點修改了哪些內容？傳遞出怎樣的改革動向？我們通過新老預算法比較發現，此次修改體現出許多創新性的亮點。

【亮點一】全口徑預算體系“橫與縱” 政府全部收支入預算接受人民監督

新預算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規定“政府的全部收入和支出都應 當納入預算”；第5條明確規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。

實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監督。

預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。

全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的“四本預算”；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的“五級預算”。

總結近年來的預算實踐經驗，新預算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，并對四本預算分別作了細化規定。此外，按照一級政府一級預算的原則，新預算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算范圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批準本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對于一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批準。

【亮點二】避免“過頭稅”預算審核重點轉向支出預算和政策

原預算法規定預算審查重點是收支平衡，并要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。

新預算法旨在改變這一現狀，將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預算穩定調節基金，省級一般公共預算年度執行中出現短收，允許增列赤字并在下一年度預算中彌補等。也就是說，一個預算年度內財政收入短收了，要通過預算穩定調節基金來彌補；超收了也不能“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。這些規定強調依法征收、應收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調控政策效果。

【亮點三】財政管理體制的“進與退”規范專項轉移支付減少“跑部錢進”

針對地方可自由支配的一般性轉移支付規模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散、配套要求多等問題，新預算法第16條、第38條、第52條等條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規定。

新預算法重點規范了專項轉移支付，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調節事項不得設立專項轉移支付、除國務院規定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利于減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統籌安排預算。

財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。

當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預算法從三個方面對規范了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規范了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規范了轉移支付的預算，要求編制要符合規定的標準要求，下達時間要符合規定的時限等。

這樣規定，既適應了轉移支付制度規范發展的要求，也體現了當前整合規范轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規范化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。

【亮點四】“預算公開”首次入法從源頭防治腐敗

陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬于保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密并在會后收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。

近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對“曬政府賬本”形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。

與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規定，而且在不同的相關條款中多次提及。新預算法開章即總則第一條就提出要“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出說明，并在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。

將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權、參與權和監督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。而對于預算不夠細化問題，新預算法第32條、37條、46條等多處做出明確規定，如強調今后各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經濟分類則明確反映政府支出按經濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經濟分類預算有利于更全面理解預算是怎樣實現的。

【亮點五】嚴格債務管理 防范債務風險

地方政府債務問題如何規范，是預算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預算法時明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券” （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。

雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處于國際通行的控制標準范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。

與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平臺等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處于國際通行的控制標準范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。

相比原預算法，新預算法綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防范化解等多方面因素，新預算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設置了若干安全閥來“堵偏門”， 新預算法第35條和第94條，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。

一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的“緊箍咒”。為地方政府債務管理套上預算監管的“緊箍咒”，也從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還等問題。

【亮點六】“勤儉節約”入法 違紀鐵腕追責

針對現實中的奢侈浪費問題，新預算法對于厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，如第12條確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。

相對于原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確，新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規定了法律責任。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。

【亮點七】首次提出預算績效的概念

新預算法首次提出預算績效的概念，并將績效的思維貫穿于預算編制、預算執行、決算以及預算審查的各個環節之中。

第一章總則中，將“講求績效”列入各級預算所要遵循的五原則之中；第四章預算編制中，將上年度預算支出績效的評價結果作為各級預算編制的重要依據之一；第六章預算執行中，要求各級政府及預算部門與單位，必須對預算執行情況進行績效評價；在有關預決算審查的章節中，明確要求人大負責審查年度預算如何提高績效以及重點項目支出結果績效的情況?？梢灶A見，政府預算的編制、執行與審查將終結粗放管理階段，從而進入以績效論“英雄”的科學管理軌道。

【亮點八】首次較系統地勾勒出預算審查體系框架

首次較系統地勾勒出預算審查的體系框架，對審查體系、審查主體與審查內容做出了清晰規定，無疑將大大強化預決算審查的力度。

預算法的執行效果，很大程度上取決于對政府預算審查制度是否健全有關。關 于預算審查體系，新預算法第二、五、六、八各章的相關條款中，根據預算審查的功能定位，形成了人大審查、政府財政部門審查、審計部門審查以及公眾審查為一體的全方位預算審查體系。

關于審查主體各自的定位，做到分工明確、職責清晰。人大代表會議負責預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查，人大常委會負責預算調整方案審查，人大專門委員會負責預算草案初步方案的初步審查，政府財政部門負責對部門與單位決算及決算草案進行審核與審定，審計部分負責對各級政府決算進行審計，人大代表和社會公眾有權在審查預算草案前提供相關意見。

除此之外，新預算法還從八個方面對預算審查的主要內容作出界定，使得預算審查的方向更加明確，有利于預算審查工作的有效推進。